第11回 介護保険条例と高齢者福祉総合条例の両輪で

2023年 12月 1日

高齢者福祉総合条例はまちづくりの目標

 市町村は介護保険の事務のうち、介護認定審査会の委員定数、第1号被保険者の保険料率、普通徴収の保険料の納期、などについて条例を定める必要がある。「地域の実情に応じて」運営するためだ。したがってどの保険者も「介護保険条例」を定めている。

 介護保険条例というのは、全国の自治体に2000年(平成12年)4月までに制定するよう課されました。中身は基本的に、厚生省から出されたモデル条例案に準ずる形です。武蔵野市では介護保険施行直前、2000年3月議会に上程されました。

 どの自治体もモデルに準じた条例を作りましたが、武蔵野市は介護保険条例と同時に、独自の「高齢者福祉総合条例」を制定しました。介護保険制度だけでは、高齢者介護の一部分しか担えません。支え合いの仕組みやまちづくりを含めた高齢者施策の全体像を示せないと考えたからです。

 それで「総合条例」で、高齢者福祉に関わるまちづくりの全体像やサービスを体系的に整理しました。高齢者の生活を総合的に支えるまちづくりの目標ともいえます。高齢者福祉に関する条例を介護保険条例と同時に制定した自治体は、おそらくほとんどないと思います。

 「総合条例」の第2条で基本理念を掲げています。

⑴高齢者の尊厳の尊重
⑵高齢者が住み慣れた地域で安心していきいきと暮らせるまちづくりの推進
⑶自助・共助・公助に基づく役割分担と社会資源の活用、保健・医療・福祉の連携の推進
⑷市民自ら健康で豊かな高齢期を迎えるための努力
 *⑶の共助とは地域の助け合いのこと。地域包括ケアシステムでは互助と称することが多い

 これらは、国が現在進めている地域包括ケアシステムの理念に近い内容です。高齢者の尊厳とか、医療・福祉の連携とか。だから地域包括ケアシステムの概念が登場したとき、武蔵野市は介護保険が始まった当初からやっていることだ、という認識がありました。

 第3条が「主な施策」です。従来の施策を①介護に関する施策、②健康及び自立支援に関する施策、③社会参加促進に関する施策、④サービス利用者の保護に関する施策、⑤サービス基盤整備の推進に関する施策、と5つに分けました。

 第4条から第7条で具体的な事業を列挙しています。補助器具の支給や住宅改修の上乗せなど、介護保険以前の措置制度の頃から実施していた事業を網羅しました。高齢者の生活支援を行うテンミリオンハウス事業や移送サービス事業もここに含まれます。

 第5条には「寝たきり及び痴呆(原文のまま)を予防する教室及び講習その他高齢者が要介護状態にならないための事業」も行う、と明記しています。介護保険に予防の概念はまだなかった時期でしたが、総合条例にはしっかり入れていました。

 いきなり介護保険を利用してもいいんですが、なるべく市独自の介護予防事業やテミリオンハウス事業などを利用して、元気に過ごしてください、ということです。社会資源を条例に位置づけて整理して、市も介護保険以外に役割があるし、市民も努力しましょう、というような条例といえます。

「地域包括ケアシステム」を「まちぐるみの支え合い」と分かりやすく表現
 2014年(平成26年)3月、「武蔵野市地域包括ケアシステム検討委員会報告書」を公表しました。

 このなかでは、武蔵野市の地域包括ケアシステムに関する基本的考え方として総合条例との関係を「高齢者福祉総合条例の『基本理念』(第2条)は、…いずれも現在、国が進めようとしている地域包括ケアシステムの理念と合致している」と述べています。

 そのうえで、武蔵野市にとっての地域包括ケアシステムは「新しい取り組み」というよりも、むしろ、「高齢者福祉総合条例に基づき進めてきたこれまでの高齢者施策そのもの」であり、さらにそれらを「2025年モデルへ再構築すること」と位置付けることができる、と整理しました。

 また、公助・共助・互助・自助の要素から構成される地域包括ケアシステムは、住民参加型サービスの創出などを含め、関連機関や地域住民との連携をいかに進めるかが重要な課題で、 “わかりやすさ”も求められます。

 ところが、「地域包括ケアシステム」を民生児童委員や市民に説明してもなかなか理解が得られず、「新しい電算システム?」と質問されたりしました。

 そこで、「地域包括ケアシステム」の地域を「まち」、包括を「ぐるみ」、システムを「支え合いの仕組み」と分かりやすい言葉に置き換え、「地域包括ケアシステムは“まちぐるみの支え合いの仕組みづくり”」と定義しなおして、理解を広めていくことにしました。

介護保険条例にも独自の内容

 介護保険条例で定めることとされているのは、介護認定審査会の委員定数、第1号被保険者の保険料率算定、普通徴収の保険料の納期、の3つ。ほか、市町村特別給付など、実施するのであれば条例で定めなければならない施策もある。

 こちらの条例にも、武蔵野市独自の内容があります。介護保険制度では、苦情処理は国保連(国民健康保険団体連合会)が行うことになっていますが、一般の市民がいきなり国保連に電話して苦情を申し立てることは、あまり現実的とは言えません。やはり保険者である武蔵野市が第一次的に受け止めなきゃいけないのではないか。

 ということで、武蔵野市独自にサービス相談調整専門員を置く、として、これを介護保険条例に位置づけました。介護保険課の中に相談支援係を置き、社会福祉士の資格を持っている職員や、福祉の面接相談業務を3年以上行った職員などを配置したのです。これも市の独自性でした。

 介護保険ができていく過程で、武蔵野市は活発に議論していました。以前お話ししたように、ブックレットを作って法案を批判したり、市民に説明したり…。2つの条例をめぐっては、市議会もそういう経緯や市のスタンス、それまでの取り組みを理解していて、審議していただき、制定に至りました。

笹井氏プロフィール02

笹井肇(ささい・はじめ) 公益財団法人武蔵野市福祉公社顧問、社会福祉法人とらいふ顧問

武蔵野市介護保険準備室主査、市民協働推進課長、介護保険課長、高齢者支援課長、防災安全部長などを経て2013年4月~2018年3月まで健康福祉部長。同年4月~2022年3月まで副市長。

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第19回 サービス提供者への感謝を込めて「ケアリンピック武蔵野」🆕

 2015(平成27)年12月12日、「ケアリンピック武蔵野2015」(第1回)が開催された。武蔵野市内の介護保険サービス事業者をたたえるイベントで、笹井さんは健康福祉部長としてこれを企画した。介護・看護永年従事者表彰や事例発表・ポスターセッション、さらに有識者の講演、市民公開講座と多彩なプログラムだった。
 
■市長が公開の場で表彰
 2015年は介護保険が始まってちょうど15年目という節目でした。市として介護保険制度施行後を振り返り、サービス提供の実態を把握すると、現場では制度スタート時の熱い思いとか、情熱、やり甲斐、といったものがだんだん薄まってきているのではないか…という感覚がありました。サービス提供がルーチン化しつつあるように思えたんです。
 
 そこで、武蔵野市民のために介護サービスを提供し続けてくださっている方々に保険者として報いるようなイベントができないか、介護や看護に従事する方々が誇りとやりがいをもって働き続けられる“カンフル剤”のような、そして人材確保の発展に寄与することができるようなことができないか、と考えました。
 
 イベントの柱は永年従事者表彰で、15年以上もの長きにわたって市民に介護保険サービスを提供されている介護職・看護職を、事業所や法人単位ではなく…

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第18回 武蔵野市は総合事業でも要介護認定を必須とした

 2015(平成27)年4月に始まった新しい総合事業は、遅くとも18年3月(17年度末)までに開始することが自治体に義務付けられた。武蔵野市は15年10月のスタートとなった。
 
■武蔵野市の新しい総合事業へのスタンスを明確にした
 お話ししたように私は新しい総合事業に対して、保険制度としての介護保険との整合性とう点で大いなる疑問がありましたが、決まった以上は進めなければなりません。
 
 そこで、武蔵野市は総合事業の希望者であっても、最初にサービスを受けるときは必ず要介護認定を受けてください、主治医の意見書も必要です、ということにしました。
 
 そうすれば、窓口によるバラつきも生じません。そのかわり、総合事業対象者の更新時は基本チェックリストだけでもいい、と簡素化しました。
 
 15年4月は第6期介護保険事業計画の開始時期です。武蔵野市は「武蔵野市高齢者福祉計画・第6期介護保険事業計画」で、この中に「平成27年度介護保険制度改正への武蔵野市の対応」という章を設け、介護予防給付の見直しについて説明しました。
 
 そこでは「国の制度見直しに伴う課題・問題点を把握したうえで、武蔵野市として地域の実情に応じた円滑な対応とサービス水準の維持向上を目指す」と、私たちのスタンスを明らかにしています。
 
 そして国のガイドラインを参考に15年3月、「新総合事業対応方針」を整理しました。主な内容は…

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第17回 「新しい総合事業」は介護保険の根幹を揺るがす制度変更

■国は医療系サービスまで移行させようとしていた
 
 2015年4月、介護保険法が改正され、市町村事業である地域支援事業に「介護予防・日常生活支援総合事業」(新しい総合事業)が創設された。介護予防サービスのうち訪問介護と通所介護は廃止され、これらは新しい総合事業に移行することになった。
 
 もともと厚労省は、予防の訪問と通所だけじゃなく、もっと多くのサービスを新しい総合事業に移行させる、という考えでした。介護予防訪問看護とか介護予防通所リハも移すと。法改正前の厚労省担当者と学識経験者、市町村代表との非公式な検討段階の議論で、私はそれに猛反対しました。
 
 その理由は、訪問看護や通所リハは医療系サービスなので医師会の影響下にあり、基本的に市町村独自では単価の設定や需給調整などをコントロールできないからです。
 
 そもそも総合事業の目的は何だったのか。厚生労働省が2015年6月に示したガイドラインでは、①住民主体の多様なサービスを充実することで要支援者の選択肢を広げる、②多様な担い手による多様な単価、住民主体による低廉な単価の設定、③高齢者の社会参加の促進や効果的な介護予防ケアマネジメントを通じて費用の効率化を図る、といった狙いが示されていました。
 
 つまり、総合事業は市町村が住民主体の多様なサービスを創設し育成してコントロールするのが原則じゃないですか。でも、訪問看護や通所リハといった医療系のサービスが、果たして市町村のコントロールで受給調整できるのか。医師会など医療関係者と市町村には、連携しつつもどうしても緊張関係があって…

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第16回 制度改革を訴える提言

■フォーラムや実態調査をもとに
 
 フォーラムから2年後の2003年12月、武蔵野市は「介護保険施行5年後の見直しに向けて~武蔵野市からの提言~」を公表する。
 
 介護保険法の附則第5条には、政府は見直しの検討にあたって、「地方公共団体その他の関係者から当該検討に関わる事項に関する意見の提出があったときは、当該意見を十分に考慮しなければならない」と明記されています。
 
 武蔵野市は介護保険法が成立する前、法案に対して批判的なブックレットを発行したような(第3回参照)“もの言う自治体”です。5年後の見直しについて意見や要望をしっかり表明するのも、自然な成り行きと言えます。
 
 そこで、庁内に「介護保険施行5年後の制度見直しワーキングチーム」を設置しました。05年度(平成17年度)に予定されている見直しが検討されるのは04年度まででしょうから、01年のフォーラムで出された意見などに基づいてワーキングチームで検討し…

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第15回 制度見直しに向けたフォーラム開催

 介護保険制度が始まっておよそ1年半後の2001年11月8~9日、武蔵野市は「介護保険フォーラムin武蔵野 介護保険制度の検証と改革を……」を開催した。主催は武蔵野市で、全国市長会が後援した。
 
■保険者が現場から声を上げる
 全国市長会の後援をいただいたこともあって、全国各地の市町村長、自治体の実務担当者、学識経験者、サービス事業者、市民など大勢参加してくださいました。
 
 事前に開催案内したところ600人以上の参加希望があって、会場である武蔵野公会堂のキャパを大幅に超えてしまいました。急遽、近くのホテルも借り、それでも参加希望者全員は収容できないので、抽選で465人に絞って開催しました。
 
 介護保険という全く新しい制度が導入され、しかも市町村は保険者、いわば制度運営者です。市町村はみんな、準備段階から大変な思いをしてきて、いざ始まったという高揚感というか、熱いものがあったと思います。スタートから2年目ともなると…

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